——关于积极应对我市应急物资储备与应急保障的挑战与思考
董文
近年来，自然灾害、安全事故频发，应急响应要求越来越高，应急物资保障在维护国家安全、保障人民群众生命安全中的作用日益凸显。我市应急物资储备体系建设初见成效，形成了通用物资与专业物资分储分管、实物储备与协议储备并重、市级与区级物资互为补充的储备体系。我市应急物资储备仍存在诸多短板，如各地重视程度不一，管理制度有待完善，合作联动水平、保障效率有待提高，物资处置程序有待进一步规范。物资储备与保障实践督促我们要深度思考，统筹全局，而解决途径就是建立高效的应急物资储备与应急保障一体化体系，从而实现储备上，应储尽储，重点突出；布局上，因地制宜，调剂互补；管理上，制度为先，规范合理；调用上，程序流畅，投放及时。
一、从政治的高度看待应急物资储备，从战略的高度做好应急物资储备工作
(一)党中央对物资储备工作提出了战略需求，凸显应急物资储备的重要性
习近平总书记强调“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过的《关于改革完善体制机制加强战略和应急物资储备安全管理的若干意见》强调，要统筹解决好“储什么”、“谁来储”、“怎么储”的问题，系统规划、科学优化储备的品类、规模、结构，加快补齐补足关键品类物资短板。国家《“十四五”应急物资保障规划》提出，到2025年，中央层面能够满足特别重大灾害事故应急物资保障峰值需求，地方能够满足本行政区域启动Ⅱ级应急响应的应急物资保障需求，并留有安全冗余，重特大灾害事故应急物资保障能力总体提高。
(二)全球安全形势和自然灾害对物资储备工作提出了新的挑战，凸显应急物资储备的必要性
一是国际安全环境日趋严峻。国际安全形势正经历“百年未有之大变局”,展现出新的特点和挑战，全球不稳定因素和风险点在增加，地区安全形势变得更加复杂和严峻，而国际安全治理的进展缓慢。二是自然灾害频发。当前，我国自然灾害呈现种类多、频率高、分布广、地区差异大等特点。2023年，我国自然灾害造成9544.4万人次不同程度受灾，紧急转移安置334.4万人次。三是技术发展日新月异。科技快速发展，某些方面甚至发生了革命性的变化，在灾害救援中的作用日益显现。新技术和设备的应用不仅提高了灾害救援的效率，也降低了救援人员的风险。为实现应用效果最大化，物资储备的方式方法、管理能力和水平必须与时俱进。
(三)我市应急工作对物资储备工作提出了新的需求，凸显应急物资储备的现实性根据《南京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标纲要》,预计到“十四五”末，南京市常住人口将达到1000万，新时代物资安全已由重点关注数量安全转为数量安全和质量安全并重，对南京高质量物资保供提出了更大挑战。尤其是在疫情、极端天气和突发自然灾害等影响下，引导以家庭为单位进行必要的应急物资储备，可以在关键时刻把损失和伤亡降到最低。
二、应急救灾是世界性的课题，各国和地区政府无不高度重视，有成功的经验，也有失败的教训
从国际上看，日本应急管理体系健全，有关立法227部；组织体系严密；公众防灾避灾意识和自救互救能力强；应急保障能力强大。美国国家安全包含应急管理(应急物资储备),是对国家安全战略的进一步落实。处理突发事件有一套成熟的政府应急管理体系，形成了联邦、州、市、县、社区五个层级的应急管理与响应机构，全面地覆盖了美国本土和各个领域。德国建立了全国统一的“德国危机预防和信息系统”,这是一个平战结合的指挥系统，它可以将战争状态下能够动员的后勤保障力量、预警机制和保障平民的措施运用到和平时期的抢险救灾。
我国应急物资储备工作起步较晚，1998年民政部、财政部出台了《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》,标志着我国救灾物资储备体系开始建立。2004年，国家发改委将救灾物资储备作为“完善国家储备体系”的重要内容。随着《中央救灾物资储备管理办法》《民政部等九部门关于加强自然灾害救助物资储备体系建设的指导意见》等法规指导文件相继出台，我国救灾物资储备工作得到了长足发展。
国内外应急物资储备和保障现实要求我们，一是要正视自然灾害和安全事故危害，重视程度决定物资储备和应急保障的成效高低；二是应急物资储备和应急救援关系社会的方方面面，需要全社会的共同参与；三是应急物资储备方式和调用灵活多变，储备品种和数量适度，处置方式适用就是最好的。四是社会储备亟待普及和规范。总之，要改变过度依赖政府储备，市场、企业、社会和家庭储备能力不足，储备功能偏重于战略保障，在引导市场、稳定预期、平衡供需等方面的宏观调控作用发挥不足的局面。
三、我市应进一步优化物资储备和应急保障一体化体系，不仅要注重平急转换，而且要具备战时应急保障功能
概括起来为“四大体系”,即完备的物资储备、高质量的信息化控制、灵活的指挥调控和严格的全周期管理。各体系间相互关联、相互支撑、相互补充。
(一)完备的物资储备体系。总体目标是坚持统筹与集约，划定储备职责范围，构建多元化储备格局，完善储备机制模式，形成全社会联动效应。
在储备职责上，根据“三定方案”,市粮食和物资储备局按市应急管理局提出的物资品种目录和数量进行采购储备，根据市应急指挥部的指令按处置流程调拨。《关于改革完善体制机制构建统一高效战略和应急物资储备体系的实施意见》明确了通用物资和专业物资职能分工，市粮食和物资储备局只负责通用救灾物资的储备和管理。储备品种和数量既能达到二级响应需求，又能切合本地实际情况。
在储备方式上，实物和协议储备、能力和社会储备各得其所，政府、企业、社会、家庭职责共担，形成物资储备和救灾责任共同体；立足政府储备，发挥社会储备整体作用；立足实物储备，发挥协议(能力)储备的补充作用，从而发挥市场效应，减少浪费，提高储备效能。 在储备机制上，构建适应于南京市动态需求、应急保障有力的物资供应体系，增强应对各种风险的物资保障能力，补齐预防预警短板，筑牢安全防线。市级储备发挥主渠道作用，区级物资储备的品种和数量因地制宜，落实储备重点，实现优势互补。基于宁淮《应急救灾物资区域联动机制协议书》,扩展合作外延，打造资源共享、共同发展的战略合作关系，实现跨地区应急物资储备联动。
在储备库建设上，目前，我市国有自建、企业租赁、合作代储等各种形式并存，储备库的管理模式也是五花八门，有直管，有托管，也有代储代管。近期目标是各地根据自身实际，按规定标准整理现有库房，安全存放储备物资。长远目标是尽可能建设标准库房，集并小散远、安全不达标的库房，逐步建立完善储备库信息管理系统。杭州市已开启应急云仓储备试点，利用社会化资源，与零售、物流等企业共同建立以平台为依托，集物资、仓储、物流、配送等于一体的应急物资物资“云仓”。
(二)高水平的信息化控制体系。总体目标是建立应急物资储备与保障信息平台，以信息化高效运营为核心，涵盖组织架构、规章制度、处置流程和绩效考核四大领域，建立“工作协同、流程优化、制度严明、绩效科学、服务高效”运营机制。
运用物联网、大数据、云计算等先进信息技术，实现储备物资存储、调度、运输、使用、回收等环节的信息共享和一体化管理。借助应急物资管理信息系统，将所有应急物资储备数据、组织指挥各环节、各等级应急响应方案等纳入应急管理平台，实现应急物资处置全链条信息公开和共享。其意义有三：一是保证储备与救灾决策的科学性，各级负责人可根据信息平台提供的数据，掌握物资储备动态，及时组织指挥，准确及时，保质保量投放物资并实施救援，适时监督调整物资调拨与救援流程。二是提高物资储备和救援工作的时效性，实施规范的信息化实施和管理，建立相应的数据采集和分析、评估和调整机制，实现预期的管控效果，从而提高工作效率。
三是有利于建立相应的绩效考核和激励机制，保障人员的积极性和工作效果。
(三)灵活的指挥调控体系。总体目标目标是借助全市物资储备信息平台，做好应急物资需求调查与评估、需求预测与保障、调度与应急指挥，打造全市应急物资“一张图”。
目前，我市通用物资和专业物资储备已做到归口管理，责任明晰，但各层级、各部门自成体系，统一协调的组织指挥尤为重要。具体来讲就是建好一张“图”,按“图”作业。包括储备物资(专业物资除外)的购、储、管、用、销一张“图”;监测、预警、响应、处置、复原整个过程一张“图”;指挥架构、权限、职责、流程及反馈一张“图”。其核心是借助智能化管理手段，优化物资调配方式，确保应急物资高效配置，救援组织指挥程序流畅。
(四)严格的全周期管理体系。总体目标是把物资储备的各个环节无缝衔接起来，达成物资保障主体的完整性和延续性，从而实现一体化管理，避免信息断层和重复劳动，控制风险，降低损耗，提高效率。
从采购到退出等各环节，对全局性、战略性及跨区域、跨领域目标任务的应急物资储备体系进行管理。一是建立各项规章制度。目前已出台《南京市市级应急救灾物资储备管理暂行办法》《南京市救灾物资应急预案》等及相关管理制度，确保应急物资储备工作有章可循，规范有序。二是尽快出台《南京市应急救灾物资处置管理暂行办法》,明确物资处置各环节的职责和流程。三是联合市应急管理局进行风险监测，建立反馈机制。四是为了保证物资调配的合法性和廉洁性，纪检监察部门及时介入、及时跟踪监督。
四、应急物资是突发事故应急救援和处置的重要物质支撑，如何发挥物资储备和应急保障一体化体系的功效至关重要 (一)以理论为指导，整合物资储备各体系。所谓一体化管理体系是指将两个或两个以上的管理体系经过有机整合，形成一个整体。但它并不是多个管理体系的简单叠加，而是按照系统化的原则形成统一而又相互协调、相互兼容、相互补充的有机整体。其优势在于能够提高管理效率，减少重复和矛盾，实现管理系统优化。基于一体化管理体系整合性、整体性和协同性的特点，将物资储备、信息化控制、指挥调控监测和全周期管理四个子系统进行有机整合。
(二)以需求为导向，完善物资储备一体化建设。灾害种类各异，物资品种繁多，应急需求不同，如何充分发挥应急物资储备功效，促成应急物资储备和应急保障有机结合，形成高效运转的一体化体系，需要把握以下三个方面：一是把握我国应急管理特色。把应急救援作为保障人民群众生命财产安全的最后一道防线，构建“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的中国特色应急管理体制。二是把握应急物资储备特性。即极强的快速反应性和储备物资品种的多样性。物资储备和保障一体化体系正是围绕这两大特性展开。达到储备平衡、节约成本、提高效率、管理有序、处置流畅的目的。三是把握应急响应客观需求。一切应急物资储备都以灾害发生成因及特点、应急响应等级及方式方法、地区灾害救援历史及经验教训等为基本点和出发点。
(三)以实践为基础，检验物资储备一体化成效。以应急物资的采购、储备、处置、补充和指挥调度为主线，以管理办法、规章制度、培训演练为辅线，以检测、管理、储备库建设为补充，以信息管理平台为载体，统合各条线数据和节点，形成物资处置和灾情救援一盘棋。要在实践中达成如下目标：区域防灾救灾指挥部清楚辖区内每一件物资所处状态和位置、最前沿灾情和需求；对救灾物资和灾情救援需求进行及时综合评估，提出最佳物资救援方案；动态调整辖区内所有救灾物资的品种和数量；跟踪监测物资处置处置和灾情救援情况，及时反馈信息。
五、建立健全物资储备和应急保障一体化体系推进机制，强化政策、资金、人才等要素保障
以《关于改革完善体制机制构建统一高效战略和应急物资储备体系的实施意见》(宁委办【2023】11号)为指引，更好地发挥四大体系的功能，确保应急物资保障平战转换、应急可用、安全可靠。
(一)规划先行。制定切合实际、因地制宜的应急物资储备规划，统筹辖区内应急物资储备工作，做到全域一盘棋，发挥物资储备和保障一体化体系功能。
(二)制度保障。建立健全各项管理规定和制度，包括储备物资应急预案、物资储备管理办法、物资处置管理办法、协议储备管理办法和专项资金管理办法，以及物资储备库和人员职责等制度规定，特别是物资的退出机制，涵盖物资储备整个生命周期。
(三)财政支持。应急物资专项资金可通过财政拨款、贷款贴息等方式给予保证，确保专款专用。还可以设立物资储备保证金，一方面保证紧急物资采购；另一方面促使储备不足的地区通过支付保证金在灾害来临时得到物资保障。
(四)人才立业。招聘专业人才，培养技术人才，建立稳定人才队伍。派送相关人员到粮食和物资储备学院定期轮训，实现理论和实践的相互转化。
(五)应急演练。总结过去历次灾害及救援过程中的经验教训，按规定的频次举办专项或综合演练，通过演练熟悉并完善应急物资处置流程，锻炼队伍。
(六)教育宣传。在全社会广泛开展防灾减灾救灾宣传教育，构筑群防群治的严密防线，切实提高群众风险防范意识和灾害应对能力。完善公众参与防灾减灾救灾的机制和措施，规范引导社会力量有序参与防灾减灾救灾工作，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。